政府購買服務，這十大流程要記牢！

 

采購項目的生命周期是指采購項目的開始到合同終止及績效評價結(jié)果公布的完整過程。政府通過政府采購方式購買服務項目，涉及的都是公共民生項目，主要集中在“三農(nóng)”、城市管理、文化教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護、科學研究等，具有涉及面廣、采購金額大、履約時間長、績效評估難等特點，所以，政府購買服務采購活動的步驟和環(huán)節(jié)多，每一個步驟和環(huán)節(jié)都十分重要，既不可缺失，也不可顛倒與超越，否則，不斷達不到預期的效果和目標，而且還有違規(guī)的可能。在政府購買服務項目中其全流程包括十個。

一、可行性研究

政府購買服務的采購項目一般都是些民生項目，涉及到公眾的利益，為了把好事辦好，達到既讓公眾滿意，又能提高政府服務質(zhì)量與水平，而且還能節(jié)約財政性資金的目的，所以，必須進行項目的可行性研究。服務采購項目的可行性研究內(nèi)容包括三個方面：

一是采購項目的重要性和必要性研究。重要性和必要性研究是決定啟動采購項目的前提。一個采購項目是否需要進行，能否產(chǎn)生社會和經(jīng)濟效益，對于采購人來說十分重要，只有通過認真的調(diào)研之后，作出正確的判斷，然后再決策，否則，就會浪費納稅人的錢，甚至適得其反。

二是實施的可行性研究。有必要并非可行。社會力量是否能承辦，承辦后是否能達到預期的效果，實施過程的風險有哪些等等，采購人都需要做到心中有數(shù)。如有些科學研究的課題，由于主客觀條件的限制，并非能成功或達到滿意的結(jié)果，甚至失敗。因此，要進行認真研究，有明確的指導思想和實施意見，做好必要的應對措施。

三是實施方式的研究。政府采購方式有六種，哪一種采購方式更適合采購項目，并能達到最滿意的效果，是保證采購項目成功的基礎(chǔ)。只有進行認真的市場調(diào)研之后，才能避免少走彎路。

只有通過可行性研究認為既必要又可行的采購項目，才可以實施，否則其采購項目的生命周期就立即終止。

二、需求的確定

服務類項目需求的確定一般要難于工程類和貨物類的采購項目。服務項目不僅種類多，而且沒有統(tǒng)一的需求標準，可以說，同類型的一個服務項目，因?qū)嵤┑赜虿灰粯?，其需求標準就大相徑庭。所以，在政府購買服務的采購項目中，需求標準的確定非常關(guān)鍵。采購人或相關(guān)部門在制定需求標準時，要充分考慮服務項目的服務對象的特點，其原則主要有：

一是實現(xiàn)目的或目標原則。服務項目必須達到和實現(xiàn)一定的服務目的或目標是最基本的原則。因此，鑒于服務項目的特殊性，雖然有些服務類項目不可能用精確的數(shù)據(jù)來描述服務所要達到的目的或目標，但必須有一定的具體要求，哪怕是用模糊語言來描述，也要把目的或目標確定在一定的范圍之內(nèi)，且確定一定的正負偏離值。只有這樣才便于編寫招標文件、供應商響應、管理部門監(jiān)管和進行采購服務采購項目的績效評估。

二是服務對象滿意原則。讓群眾滿意是新一屆政府執(zhí)政的理念。政府通過政府采購購買服務好不好，服務對象和公眾最有發(fā)言權(quán)。因此，在確定服務項目需求標準時，要在開展深入的調(diào)研、廣泛征求服務對象的意見的基礎(chǔ)上，再綜合考慮專家的意見，確定實事求是的需求標準。

三是促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步原則。政府采購肩負著實現(xiàn)政策功能的重任，因此，在確定服務項目需求標準時，要充分考慮政府采購的政策功能，特別是要把經(jīng)濟體制改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，使經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，為實現(xiàn)“五個文明”貢獻力量。

四是經(jīng)濟、實惠原則。在確定服務項目需求標準時，要依據(jù)采購人和服務對象所在地區(qū)的實際來確定，包括考慮經(jīng)濟實力、消費水平、物價指數(shù)、居民收入等因素，因此，在確定需求標準時，既有超前性，又不可奢華，應把握好一定的度。

三、預算的編制

采購項目的預算編制大的原則是隨同部門預算一起編制。那么，服務類采購項目預算編制的依據(jù)是什么呢？按照有關(guān)規(guī)定、標準和經(jīng)驗以及服務類采購項目的不同，其預算編制的依據(jù)主要有四類：

一是本地市場平均價。以本地市場平均價作為預算的，采購人必須通過深入市場調(diào)研，了解和掌握本地經(jīng)濟狀態(tài)，在綜合其他因素的情況下，再確定符合本地經(jīng)濟水平的市場平均價。

二是往年同類采購項目的中標價。以往年同類采購項目的中標價為參考編制預算的，采購人要充分考慮本地社會經(jīng)濟的發(fā)展以及CPI等情況，在綜合多種基數(shù)的基礎(chǔ)上進行編制。

三是參考類似服務類采購項目的價格。有些服務類項目，因首次采用政府采購方式進行購買，既沒有往年的中標價可參考，也不好計算出市場平均價，因此，只有參考類似的服務類采購項目的價格，在進行市場調(diào)研的前提下，組織專家進行估價，再進行預算。

四是行業(yè)協(xié)會和官方媒體公開的價格。在編制服務類采購項目預算時，還可以各行業(yè)協(xié)會和官方媒體公開的價格為參考，在考慮相關(guān)因素的情況下進行預算編制。

四、項目的審核

服務類政府采購項目的審核與行政許可的審批是兩回事，也與行政上的審核有一定的區(qū)別。按理，政府采購項目一旦納入預算，經(jīng)同級人大批準后即可實施，可考慮到服務類項目從立項、到可行性研究、再到預算的編制以及人大的批準，已經(jīng)有很長的時間了，可謂“時過境遷”，所以，采購人在實施采購前，向政府采購監(jiān)管部門進行申報，由其進行審核，是十分必要的。監(jiān)管部門審核的內(nèi)容主要有：

一是審核服務類采購項目的合法合規(guī)性。主要審核采購主體的合法性，采購項目是否符合有關(guān)政策和規(guī)定，各種標準是否合法合規(guī)等。

二是審核服務類采購項目的采購資金落實情況。雖然采購項目有預算且經(jīng)過同級人大審批通過的，但由于我國預算體制和采購資金來源的復雜性，使得采購資金組成十分復雜，既有本級預算安排，也有上級財政轉(zhuǎn)移支付；既有預算內(nèi)，也有預算外；既有補助資金，也有自籌資金。因此，在實施采購前，要審核采購資金落實到位情況，既不能無預算采購，也不可“空頭支票”采購，搞賒賬，使民生工程形象大打折扣。

三是審核服務類采購項目的采購方式。我國政府采購方式有六種，法律規(guī)定公開招標為主要采購方式，因此，要審核采購人選用采購方式的合理和合法性。對于應該采用公開招標方式采購而選擇采用非公開招標或單一來源采購方式的，應由采購人說明情況，并進行必要的公示。在公示無異議的情況下，才同意采購人選用非公開招標方式采購。

五、采購實施

實施采購是購買服務采購活動十分重要環(huán)節(jié)。在采購實施過程中，采購人應按監(jiān)管部門審核的采購方式，并按法律規(guī)定，或自行組織，或委托采購代理機構(gòu)組織采購。在實施采購過程中，采購人應認真履行職責，對幾個關(guān)鍵步驟中的采購文件要進行及時地確認，并簽字予以認可。

一是對采購公告進行確認。采購人對采購公告的確認，主要是對供應商的參與資格和條件進行認可。對供應商參與的資格和條件，既不可設(shè)置過高，不然就缺乏競爭；也不可設(shè)置過低，不然難以保證供應商中標后的履約質(zhì)量。同時也不能搞地方保護，更不能實行歧視性待遇。

二是對采購文件進行確認。采購人對采購文件的確認，主要是對需求標準、合同履行時間、支付方式與時間、合同主要條款等方面進行審核。只有符合采購人的要求，采購文件才可以發(fā)出。

三是對中標結(jié)果進行確認。通過委托方式實施的采購，在采購活動依法進行產(chǎn)生中標供應商后，采購人在沒有正當理由的情形下，必須接受中標結(jié)果，否則，視為違法行為。如果采購人擅自中止或終止采購活動，將承擔責任。

六、合同的簽訂

政府通過政府采購方式購買服務的合同簽訂，與貨物和工程項目采購的合同簽訂無論是程序、還是方式，都是一樣的。只是應注意幾個事項。

一是實行實地考察，查看中標、成交供應商的硬軟件條件。大多數(shù)服務類項目是否能履約，關(guān)鍵在于供應商所具備的基本條件。公開招標等采購方式主要比拼的是投標文件，是“紙上談兵”，評委對中標供應商的情況沒有進行深入的了解。因此，為了防止供應商采取假借資質(zhì)、以次充好、冒名頂替等手法謀取中標，在簽訂合同之前，采購人或采購項目的委托人要對中標、成交供應商的硬軟件條件進行實地查看，特別是查看采購文件中所規(guī)定的資質(zhì)條件以及完成合同所必備的基本條件等。

二是嚴禁轉(zhuǎn)包。服務類項目應嚴禁轉(zhuǎn)包，這應該是服務類項目的一個硬性規(guī)定。所以，在簽訂合同前，必須約定嚴禁轉(zhuǎn)包的相關(guān)條款。

三是采購人在合同條款中應顯主動地位，并約定嚴厲的違約責任。大多數(shù)服務類項目直接和間接地與民生有關(guān)，可謂“只能成功，不能失敗”。為了把好事辦好，采購人在約定合同條款時應保留有關(guān)主動終止合同的權(quán)利，應有備選方案，保證服務項目的順利進行。同時，還應約定嚴厲的違約責任條款，對供應商的違約行為進行嚴厲的制裁。

七、履約與驗收

一般的采購項目，供應商履約與采購人組織驗收是兩個步驟，即供應商履約后再驗收。而對于大多數(shù)服務類項目，則是履約與驗收同步進行。如政府購買的送戲下鄉(xiāng)項目，演出團隊中標后，將文藝節(jié)目排練成熟后，經(jīng)采購人認可（驗收合格）后，才同意送戲下鄉(xiāng)，否則，采購人有權(quán)要求供應商對文藝節(jié)目進行修改、調(diào)整或直接終止同合。有些服務類項目的驗收必須通過專業(yè)的機構(gòu)進行綜合評定，有些服務類項目是由時間來檢驗的，因此，要針對不同的服務類項目，采用不同的方式進行驗收，從而保證政府購買服務項目達到既促進經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，又提高公眾素質(zhì)的目的。

八、績效的評估

對政府購買服務項目進行績效評估，不僅是市場經(jīng)濟的必然要求，而且是監(jiān)督政府采購的一種手段，同時，也是為今后的采購活動決策提供依據(jù)。對服務類項目進行評估，要遵循獨立性、客觀性、科學性的基本原則。服務類項目評估的獨立性原則，是指實質(zhì)上的獨立和形式上的獨立。評估的獨立性原則是政府采購評估的基本原則，也是其他原則的基礎(chǔ)。評估機構(gòu)應在不受外界干擾的情況下開展工作。評估的客觀性原則是在評估過程中應當以真實的信息來源為依據(jù)，進行客觀、公正的評價，不能帶有任何主觀意見，更不能帶個人偏好。評估的科學性原則是指在服務類項目評估工作，無論是評估指標體系的設(shè)計，還是評估方法的選擇，以及評估過程的實施，要尊重客觀規(guī)律，運用辯證唯物主義的方法，廣泛收集信息資料，特別是向服務對象收集反饋意見，避免將偶然現(xiàn)象認定為必然的現(xiàn)象發(fā)生。

在服務類項目的績效評估中，主要是社會效益、經(jīng)濟效益和工作績效的評估。

一是社會效益評估。對政府采購購買服務的社會效益的評估，是為了全面掌握和了解服務類項目促進社會發(fā)展的貢獻率。服務類項目的社會效益主要反映在促進社會進步和發(fā)展上，包括支持不發(fā)達地區(qū)以及少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展、擴大就業(yè)、促進社會公平、節(jié)能減排、提高公眾文明素質(zhì)等。

二是經(jīng)濟效益評估。提高財政性資金的使用效益，是推行政府采購制度改革的目標之一。在政府購買服務活動中，其經(jīng)濟效益雖然不能直接顯現(xiàn)，也不是唯一目標，但也不可不講究經(jīng)濟或不產(chǎn)生經(jīng)濟效益。因此，應對購買服務時所間接產(chǎn)生的經(jīng)濟效益進行評估。

三是工作績效評估。對政府購買服務的工作績效進行評估是為了對政府購買服務活動進行全面的總結(jié)與回顧，找出存在的問題，肯定取得的成績，以利在今后的工作中吸取經(jīng)驗教訓，同時，更重要的通過公布評估結(jié)論，給公眾一個交待，讓公眾了解政府購買服務的狀況。政府購買服務的工作績效評估就是指為達到政府采購目的，對政府購買服務工作的實施、管理、監(jiān)督、統(tǒng)計等情況進行評價估量。對政府購買服務監(jiān)督管理和執(zhí)行操作的工作績效進行評估，它的評估對象主要為政府采購的監(jiān)管部門、采購人、集中采購機構(gòu)的工作情況。

九、結(jié)果的公開

對于政府購買服務類采購項目，不僅要對采購項目進行公開，即公開招標、公示采購中標供應商等，更重要的是購買服務后的實施效果公開，也就是對采購項目評估后的結(jié)果實行公開，便于接受全社會的監(jiān)督。

對政府購買服務的項目公開的方式主要有：

一是向服務對象報告評估結(jié)果。政府購買服務項目都有一個相對固定的服務對象或群體，他們對政府購買服務的感受最直接、最有發(fā)言權(quán)，因此，應向他們報告服務項目的采購預算、采購價格、評估的結(jié)果等。

二是向人大報告大型購買服務的實施情況。定期或不定期的向人大或人大代表報告大型購買服務項目的實施情況。一方面讓人大及其代表知曉政府購買服務活動的情況；另一方面發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。

三是在媒體上公布政府購買服務項目的基本情況。對于政府購買服務項目，不僅只是對采購項目基本信息的公示，還應該針對服務類項目的特點，采用不同的方式在媒體上進行公示。包括購買服務的目的、意義、采購預算、中標供應商基本情況、中標價格、評估報告，社會對該項目的評價以及所產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟效益等。有些服務類項目還應采取建立公示碑的形式進行長期的公示，以接受社會的監(jiān)督。

十、資料的歸檔

政府購買服務的采購資料也應按政府采購的要求進行歸檔管理。因為資料的歸檔管理其目的主要是備查、參考、研究和宣傳。政府購買服務多是民生項目，雖然有績效評價，但績效評價只是對該項目的經(jīng)濟效益和社會效益的總體評價，而歸檔后還有利用價值，特別是為今后類似項目提供參考，為研究提供和宣傳提供依據(jù)。