PPP模式中的政府付費(fèi)不是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

PPP推廣三年多來(lái)取得了很大成績(jī)，但PPP仍然處于探索階段，也存在著這樣或那樣的一些問(wèn)題，最近部里連續(xù)出臺(tái)50號(hào)文件和87號(hào)文件，引起市場(chǎng)很大反響，同時(shí)也引發(fā)了一些困惑。其中有兩個(gè)問(wèn)題需要厘清概念。

第一，規(guī)范運(yùn)作的PPP項(xiàng)目融資不是政府債務(wù)。PPP大規(guī)模推廣始自2014年財(cái)政部出臺(tái)的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見(jiàn)稿)》，后被廣泛稱(chēng)為“43號(hào)文”。大家俗稱(chēng)“開(kāi)前門(mén)，堵后門(mén)，修圍墻”。

這個(gè)前門(mén)是什么呢？43號(hào)文里明確指出，地方政府解決資金不足的問(wèn)題有三條途徑：第一發(fā)行一般債券，受一般預(yù)算的約束；第二發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，受專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算的約束；第三是推行PPP模式。因此，自43號(hào)文之后，我國(guó)開(kāi)始鼓勵(lì)在多領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式。

但是，前門(mén)打開(kāi)了，后門(mén)堵死了，許多PPP項(xiàng)目一哄而上，導(dǎo)致亂象叢生，又產(chǎn)生潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所以，出臺(tái)50號(hào)文件，旨在將圍墻修得更高、更牢固，使前門(mén)敞得更寬。

規(guī)范的PPP運(yùn)營(yíng)中，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)貸款融資，并且不能由政府擔(dān)保；政府僅負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目的可使用性以及穩(wěn)定的收益。如果項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不穩(wěn)定，政府可拒絕付費(fèi)。從這一過(guò)程來(lái)看，PPP融資不能叫作政府債務(wù)。

第二，PPP政府付費(fèi)模式不是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。87號(hào)文件明確規(guī)定不能變相以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式違規(guī)融資，很多地方政府PPP部門(mén)負(fù)責(zé)人由此感到困惑:PPP中的政府付費(fèi)模式不能再使用了嗎？這是一個(gè)誤讀。

按收費(fèi)對(duì)象劃分，PPP回報(bào)社會(huì)資本方機(jī)制分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是使用者付費(fèi)；一類(lèi)是政府付費(fèi)。政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目中還有一種是使用者付費(fèi)不夠時(shí)，由政府支付或者補(bǔ)貼。

PPP項(xiàng)目當(dāng)中政府支付責(zé)任不能超過(guò)本地公共預(yù)算支出的10%，而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并無(wú)10%的約束。另外，金融服務(wù)、銀行貸款更不是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，不能混為一談。

為何出現(xiàn)誤讀？一些地方將PPP模式中的政府付費(fèi)機(jī)制習(xí)慣性表述為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，這就混淆了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的概念。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是指政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率，改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，滿(mǎn)足公眾的多元化、個(gè)性化需求。

舉例說(shuō)，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，建設(shè)保障房、廉租房可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，也可以通過(guò)PPP模式。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式是，政府可以從社會(huì)上的開(kāi)發(fā)商或者個(gè)人手里購(gòu)買(mǎi)房屋，然后提供給符合條件的低收入居民；房子建造的地址、形式則由企業(yè)自行決定。PPP模式的政府付費(fèi)形式則是，政府選擇合伙人，合伙人按照政府要求建一批保障房，由建設(shè)者項(xiàng)目管理方來(lái)提供給符合條件的低收入人群。當(dāng)然租金非常低，政府會(huì)作適當(dāng)補(bǔ)貼，滿(mǎn)足社會(huì)資本方合理的回報(bào)，若干年之后，這些房屋就會(huì)無(wú)償交給政府。

未來(lái)如何避免PPP模式違規(guī)融資？很簡(jiǎn)單，今后無(wú)論是真正的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還是采用政府付費(fèi)的PPP模式，只要規(guī)范操作就不會(huì)混淆，都不會(huì)導(dǎo)致以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或PPP模式之名行政府融資之實(shí)，不會(huì)違規(guī)增加政府債務(wù)。